中国启动有史以来最大诚意的减税计划
文/马光远
确保所有行业税负只减不增，这是今年政府工作报告最大的亮点。
不同于过去多年的“结构性减税”的提法，所有行业税负只减不增是“全面减税”，是从总的税负比重上设置一个政府税收收入的上限，这和过去的“结构性减税”比，对遏制政府收入增长快于居民收入，将宏观税负控制在合理区间具有转折点意义。“结构性减税”本质上不是真正的减税，在结构性减税的情况下，宏观税负过去很多年一直上升就是一个明证。
为什么要全面减税，其意义不仅在于为企业减负，而是通过全面减税，构建起一个企业负担合理、不影响中国经济竞争力并有利于创新和民生的税制结构。现在中国为什么直接用“减税政策”而不是之前的“结构性减税”，因为中国的宏观税负的确太高了。以2014年的数字为例，2014年全国一般公共财政收入140350亿元。这意味着，中国进入了人均万元税负的时代，宏观税负之高，已经成了不争的事实。在过去，关于中国宏观税负的高低，一度争论很大。1987年世界银行的研究报告显示，低收入国家的最佳宏观税负水平为13%左右；中下等收入国家的为20%左右；中上等收入国家的为23%左右；高收入国家的为30%左右。目前，按国家分类的收入水平标准发生了变化，但最优的宏观税收负担率变化不大。按照中金等机构的数据，我国的宏观税负目前高达37%左右。世界银行去年4月份发布的报告也指出，目前中国对正式部门职工的税费仍很高，远远高于经合组织国家的平均水平，甚至要稍高于欧盟15国的水平。
但是，对于中国的宏观税负是否太高，过去多年因为计算口径的原因，争议很大。比如，最近有所谓的研究报告指出：按照国际货币基金组织(IMF)统计口径，2015年、2014年中国宏观税负均为29.1%，加上土地出让净收益后分别为30.5%、30.1%。专家认为，总体看，中国宏观税负低于世界平均38.8%的水平，既明显低于发达国家平均42.8%的水平，也低于发展中国家平均34.4%的水平(2013年)。但事实上，以政府收入规范的国际货币基金组织的计算口径统计中国的宏观税负并不科学：按照IMF的计算，政府财政收入包括公共财政收入、扣除国有土地使用权出让收入之后的政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入。
但回到中国政府收入的现实：
其一，IMF关于宏观税负的国际比较的口径太小，因为中国政府有很多收入很不规范，没有统计在内；
其二，在中国，实际税负与名义税负严重背离，因为政府之前预算外收入膨胀，使得名义宏观税负本身与实际严重不符，造成了名义税负高，而实际税负重的畸形现象；
其三，在中国，土地收入当然是政府收入的主要来源，剔除土地收入完全背离中国国情；
第四，政府非税收入所占比例畸高。从国际上看，税收才是政府收入的主要渠道，而非税收入只是一个补充，但在中国，各级政府非税收入所占比例至少都在10%以上，有些地方政府的非税收入更是高达50%以上，这些在一定程度上掩盖了宏观税负高的事实；
其五，发达国家的宏观税负都要计算社保基金等在内，众所周知，我国的社保每年缴纳的比例相对于发达国家严重偏低，这意味着，如果我们将社保的历史欠账和缴纳比例提高，中国的宏观税负也会高于现有的水平；
其六，中国还拥有庞大的国有企业，事实上，中国的国有企业属于政府，企业每年实现的净利润都应该属于政府收入，按照国有资本经营预算大大低估了政府的收入。
以上事实说明，我国37%左右的宏观税负远远超过很多发达国家，税负总体过重是不争的事实。有些机构、有些专家在这个问题上耍小聪明，装聋作哑，用所谓的IMF的标准“计算”出中国的宏观税负不到30%的结论不是装傻就是真傻。宏观税负的计算问题应该结合中国政府收入来源的实际情况，以及当下政府很多收入不规范的事实。同时，由于流转税为主的税收设计，预计财政支出的不合理，导致税收的痛苦程度也高于一些发达国家。宏观税负过高，不仅仅增加企业负担和制度成本，削弱了中国税收制度的竞争力，影响了企业创新。因此，全面减税对于中国经济能否遏制下行，能否支持企业创新具有至关重要的意义。
基于此，笔者一直呼吁2016年能够真正成为中国的减税元年，减税是救经济的最有诚意、最能真正见效的举措。政府工作报告提出的今年减税的举措有三：一是全面实施营改增；二是取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金；三是将18项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。通过这些举措，减轻企业和个人负担5000多亿元。这三项举措，针对性很强，如果真的落到实处，对于减轻企业的负担，效果无疑很显著。
但是，笔者认为，这只是全面减税的第一步。要真正实现全面减税，还需要在制度建构上进一步的设计：一是通过预算法律，明确规定宏观税负不超过30%，从上限上限制政府收入；二是清理政府的各种非税收入，很多企业不怕税，但怕各种莫名其妙的收费，各种面目繁多的收费才是乱源；三是将国务院的税收立法权尽快回收，并加快很多税种的法律立法工作，实现税收从条例到法律的重大转变。
